Il Questore paga i danni (Tar del Lazio, 7-12-2006)

Il caso: Il Questore di Roma ha revocato per sei mesi il decreto ad una guardia giurata solo perché pendeva un procedimento penale contro di lui, senza tener però conto che il PM già aveva chiesto l'archiviazione degli atti. E' stato condannato al risarcimento dei danni.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, sez. I ter
composto dai signori magistrati:

Luigi Tosti                                            Presidente
Italo Volpe                                          Componente
Maria Ada Russo                                Componente rel.

ha pronunciato la seguente
SENTENZA

sul ricorso n. 11104/2004 proposto da ****   Massimiliano,
rappresentato e difeso dall’Avv. Lorenzo Giandomenico ed elettivamente domiciliato in Roma, via XX Settembre n. 118;

CONTRO
- Ministero dell’Interno,  in persona del Ministro p.t.,
- Questura di Roma, in persona del Questore p.t.,
rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, legale domiciliataria; 
per l’annullamento
del provvedimento emesso dal Questore di Roma in data 7 luglio 2004, prot. n. Div. III cat. 16B/04, notificato in data 8.7.2004, con il quale si dispone la revoca del decreto di nomina a guardia particolare giurata e del conseguente e connesso provvedimento emesso dal Questore di Roma in data 7 luglio 2004, prot. Div. III, cat. 6G/04 con il quale si dispone la revoca del libretto di licenza di porto d’armi e della relativa licenza di porto di pistola; dell’atto in data 6.4.2004 di avvio del procedimento per la revoca di detti titoli di polizia, nonché il correlato provvedimento in data 8.10.2004, di rigetto dell’istanza di accesso agli atti;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti di causa;
Data per letta nella pubblica udienza del 7.12.2006 la relazione del dr. Maria Ada Russo e uditi altresì i difensori come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Fatto e diritto  
Il ricorrente è dipendente con qualifica di guardia particolare giurata della società di vigilanza privata Mondialpol Roma Spa.
In data 6 aprile 2004 la Questura di Roma ha comunicato al ****   e alla Società datrice di lavoro di aver dato avvio al procedimento amministrativo di revoca dei titoli di Polizia (in ragione della pendenza di un procedimento penale a suo carico).
In data 22 aprile 2004 (a seguito della predetta comunicazione inviata dalla Questura di Roma) la Società Mondialpol Roma Spa ha comunicato al ricorrente di aver disposto la sua sospensione dal servizio e dalla retribuzione.
Successivamente, in data 7 luglio 2004, sono stati adottati da parte del Questore di Roma i provvedimenti di revoca del decreto di guardia particolare giurata e del libretto per licenza di porto d’armi e di pistola.
Entrambi gli atti – impugnati con il ricorso in epigrafe -  sono stati motivati con riferimento alla pendenza presso la Procura della Repubblica c/o il Tribunale di Roma del <procedimento penale per i reati di cui agli artt. 416 – 81  e 628 c.p. e artt. 10, 12 e 14 L. 697/1974 e art. 74 DPR n. 309/1990 + altro (in relazione all’associazione per delinquere denominata “famiglia Tomasello” e dedita alla perpetrazione di un numero indeterminato di rapine con armi da sparo al gioco d’azzardo ed a reati in materia di armi, nonché in relazione all’associazione per delinquere finalizzata ad un numero indeterminato di delitti di cui al DPR n. 309/1990 + altro)>.
Nel ricorso l’interessato prospetta i seguenti motivi di diritto:

1. violazione di legge rispetto agli artt. 10,11, 43 e 138 L. 773/1931;
2. violazione di legge rispetto agli artt. 8 e 10 L. 241/1990;
3. eccesso di potere per difetto di motivazione;
4. risarcimento del danno patito.

In data 29.4.2006 si è costituita controparte che, il 2.8.2006, ha depositato memoria e documenti.
Dalla documentazione depositata emerge che, nelle more del ricorso, sono intervenuti nuovi atti :

1. in data 19 luglio 2004 è stato adottato decreto di archiviazione del procedimento penale da parte del Tribunale di Roma, Ufficio del GIP;
2. in data 12 ottobre 2004 il Questore di Roma ha emanato decreto di revoca dei precedenti provvedimenti;
3. in data 20 ottobre 2004 sono stati – nuovamente - rilasciati i titoli di polizia all’interessato.

In data 25.11.2006 il ricorrente ha depositato ultima memoria difensiva.
Tutto ciò precisato, il ricorso è improcedibile nella parte impugnatoria (in ragione dell’intervenuta revoca dei provvedimenti).
L’impugnativa  è – invece - fondata in relazione alla domanda risarcitoria.
Nel ricorso il ****   chiede:
1). la corresponsione del danno emergente come conseguenza della sospensione dal lavoro e della mancata corresponsione delle mensilità pari a circa € 1200,00 mensili;
2). il riconoscimento del danno biologico dato dalla menomazione della integrità psicofisica della persona e, in particolare, dal deterioramento dei rapporti nell’ambito lavorativo, sentimentale e familiare.
Nella successiva memoria ribadisce di aver diritto:
a) in via principale, alla corresponsione di tutti gli emolumenti non erogati dal 22 aprile 2004 (data della sospensione dal lavoro) sino al 12 ottobre 2004;
b) in via subordinata,  al danno corrispondente alle retribuzioni non percepite nel periodo intercorso dal 19 luglio 2004 (data del decreto di archiviazione) al 12 ottobre 2004 (data in cui la Questura con un ritardo ingiustificato di quasi tre mesi, ha revocato i provvedimenti).
I. In via preliminare deve affermarsi la spettanza della giurisdizione a questo Giudice con riguardo alla pretesa risarcitoria in oggetto.
Al riguardo, a seguito della sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni unite n. 500 del 1999 e dell'entrata in vigore della L. n. 205 del 2000, non vi sono dubbi in ordine alla risarcibilità delle situazioni soggettive di interesse legittimo e in ordine alla giurisdizione del giudice amministrativo sulle relative domande.
L'art. 35 del d. lgs. 80 del 1998, come sostituito dall'art. 7, lettera e), della legge 205 del 2000, al comma 1 stabilisce che <Il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto>.
Il citato articolo, al comma 4 (sostituendo il primo periodo del terzo comma dell'art. 7 della legge n. 1034 del 1971), prevede che <Il tribunale amministrativo regionale, nell'ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all'eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali>.
Sul punto, la dichiarazione di incostituzionalità di cui alle sentenze della Corte costituzionale, nn. 292 del 2000, 281 del 2004 e 191 del 2006, non ha investito le disposizioni contenute nel citato art. 35 del d. lgs. 80 come riformulate dall'art. 7, lett. e), della L. 205 del 2000.
La Corte ha osservato che il potere riconosciuto al giudice amministrativo di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto non costituisce sotto alcun profilo una nuova «materia» attribuita alla sua giurisdizione, bensì uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione.
Infine, l’orientamento giurisprudenziale ha già – chiaramente – affermato che rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, e non già in quella del giudice ordinario, una controversia come quella di specie.
Da ultimo, una recente decisione di primo grado (cfr., T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 02 novembre 2005 , n. 18312) ha precisato che con  la nomina a guardia giurata si acquista una posizione di diritto soggettivo  che,  nell'ipotesi di revoca del provvedimento di nomina, degrada  a  interesse  legittimo  (per  riespandersi in diritto ove il provvedimento venga annullato dal giudice amministrativo).
E’ pacifico che la riespansione si verifica anche nei casi di ritiro e revoca del provvedimento nell’ambito dei poteri di autotutela dell’Amministrazione.
II. Ritenuta la giurisdizione, ai fini della verifica della sussistenza di un danno ingiusto risarcibile ai sensi dell’art. 2043 cc occorre individuare la ricorrenza di tre condizioni:

1. esistenza di un nesso eziologico tra provvedimento illegittimo ed evento dannoso;
2. sussistenza di una condotta dolosa o colposa imputabile all’amministrazione (intesa, quest’ultima, quale “apparato amministrativo”, nel solco inaugurato dalla sentenza n. 500/1999 della Suprema Corte di Cassazione);
3. ricorrenza di un danno risarcibile.

Quanto al punto a) - nesso eziologico - è pacifico che, come esposto in fatto, il ricorrente è stato sospeso dalle proprie mansioni per effetto della nota della Questura di Roma in data 6 aprile 2004 con la quale è stato comunicato al ****   e alla Società datrice di lavoro di aver dato avvio al procedimento amministrativo di revoca dei titoli di Polizia (in ragione della pendenza di un procedimento penale a suo carico).
Dopo pochi mesi sono intervenuti i provvedimenti di revoca emessi dal Questore di Roma in data 7 luglio 2004.
Circa il punto b) – elemento soggettivo – occorre richiamare le circostanze fattuali della vicenda.
Come noto, la responsabilità della pubblica amministrazione per danno a privati può essere riconosciuta dal giudice solo quando la violazione risulta grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto ed in un quadro di riferimenti normativi tali da palesare la negligenza e l'imperizia dell'organo nell'assunzione del provvedimento viziato, mentre non può essere riconosciuta quando sussiste un errore scusabile ravvisabile in presenza di circostanze che rendono la decisione oggettivamente incerta, anche per le difficoltà di interpretazione delle norme o delle clausole da applicare.
La nota di avvio del procedimento di revoca (in data 6 aprile 2004) è motivata – soltanto - con riferimento alla pendenza presso la Procura della Repubblica c/o il Tribunale di Roma di un procedimento penale.
I provvedimenti impugnati (in data 7 luglio 2004) si basano sullo stesso presupposto.
Tuttavia, alla data di adozione degli stessi (7 luglio 2004), era già stata formulata la richiesta di archiviazione da parte del PM nei confronti del ricorrente (datata 29 aprile 2004 con deposito il successivo 4 maggio 2004).
Con i motivi di ricorso l’interessato lamenta specificamente che,  nella vicenda è stato ignorato il contenuto delle memorie difensive specie in merito alla avvenuta formale richiesta di archiviazione del procedimento penale da parte del PM datata 29.4.2004>.
Ricostruiti cronologicamente i vari accadimenti, sembra al Collegio che, nel caso di specie, il Questore di Roma si è limitato a prendere atto della pendenza del procedimento penale, senza compiere alcuna forma di accertamento e valutazione delle circostanze di fatto come realmente verificatesi.
Orbene:
1) la nota di avvio del procedimento di revoca e i provvedimenti impugnati risultano fondati sulla mera (unica) circostanza della pendenza del procedimento penale;
2) da questo l'Autorità amministrativa ha ricavato pedissequamente, (incurante anche del principio costituzionale di non colpevolezza) l'esistenza del pregiudizio in danno al requisito di affidabilità senza che dei fatti (anche di poco successivi) ne fosse stata curata ed evidenziata, in sede procedimentale, un'autonoma valutazione;
3) la sottoposizione dell'interessato ad un'indagine penale non appare circostanza sufficiente, di per sé, a far venir meno il requisito della buona condotta e, quindi, a giustificare la revoca dell'autorizzazione di polizia.
Si rammenta per completezza, che la giurisprudenza amministrativa costante ha espressamente riconosciuto che la P.A., in relazione all’esercizio del potere di cui è causa, ha il dovere di compiere un’autonoma istruttoria indipendente dagli intervenuti procedimenti penali (così T.A.R. Valle D’Aosta 18.4.96 n. 88, T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, Trieste, 16.2.1994 n. 90).
Alla luce delle predette considerazioni, il comportamento dell'Amministrazione non può essere ritenuto giustificabile, non ricorrendo alcun elemento, né di fatto né di diritto, che possa rendere giustificabile l'adozione da parte dell'amministrazione di atti illegittimi.
Quanto al punto c - ricorrenza di un  danno risarcibile -  esso è senz’altro ravvisabile sotto il profilo del danno patrimoniale subito dal ricorrente per la mancata percezione della retribuzione per l’attività lavorativa di “guardia giurata” per effetto della illegittima revoca  prefettizia del decreto di approvazione della nomina. 
Più precisamente, sia la nota in data 6 aprile 2004 che i provvedimenti di revoca, impugnati in questa sede, hanno impedito al ricorrente l'esercizio dell'attività lavorativa e gli hanno arrecato un danno, in termini di mancato guadagno, per tutto il periodo in cui tale attività avrebbe potuto essere svolta se l’Amministrazione avesse legittimamente operato.
Tale periodo va individuato in quello che decorre dalla data di adozione della sospensione dal servizio (22 aprile 2004) alla data del provvedimento di autotutela (12 ottobre 2004).
III. Occorre, a questo punto, procedere alla quantificazione del danno.
La giurisprudenza civilistica in materia di risarcimento del danno per mancata prestazione dell’attività lavorativa (a seguito di licenziamenti illegittimi) - che può applicarsi al caso in esame – ha affermato che,  ai fini della liquidazione del danno sulla base delle retribuzioni non percepite dal lavoratore, non è necessaria la dimostrazione da parte dello stesso della permanenza dello stato di disoccupazione per tutto il periodo successivo al licenziamento, poiché grava sul datore di lavoro l'onere di provare, pur con l'ausilio di presunzioni semplici, l'"aliunde perceptum" o l'"aliunde percipiendum", allo scopo di conseguire il ridimensionamento della quantificazione del danno (cfr., Cass. Sez. Lavoro, n. 5662 del 08/06/1999; n. 1610 del 24/02/1999).
Pertanto, al  ricorrente va riconosciuto il diritto al risarcimento del danno patrimoniale subito per effetto della mancata percezione della retribuzione  per l’intero periodo di sospensione dal servizio, commisurato sotto tale profilo all’effettivo importo mensile della retribuzione moltiplicato  per  i mesi in cui il lavoratore è stato sospeso.
Trattandosi di credito di valore spettano al ricorrente gli interessi legali dalla data di consumazione del fatto illecito e la rivalutazione monetaria.
Con riferimento alla pretesa relativa al riconoscimento del danno biologico – invece – il Collegio rileva la generica prospettazione del danno e l’assenza del minimo elemento probatorio.
In via generale nel giudizio risarcitorio, anche svolto innanzi al Giudice amministrativo, vale il principio dell'onere della prova perché la domanda deve essere accompagnata dalla dimostrazione dell'effettivo danno subito.
Pertanto,  quest’ultima richiesta è da respingere.
In conclusione, il ricorso va accolto nei limiti suddetti e l’amministrazione va condannata  al risarcimento del danno subito dal ricorrente, nella misura degli stipendi non percepiti per il periodo di sospensione dell’attività lavorativa con interessi legali dalla data del fatto illecito e rivalutazione monetaria.  
Da quanto sopra stabilito deriva l'obbligo per l'amministrazione di proporre al ricorrente il pagamento di una somma da computarsi alla luce degli indicati criteri.
La suddetta proposta dovrà essere comunicata al ricorrente nel termine di giorni 90 (novanta) decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notificazione - se anteriore - della presente sentenza.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Roma, Sezione I ter, definitivamente pronunciando:
- dichiara improcedibile, nella parte impugnatoria, il ricorso in epigrafe n. 11104/2004.
- accoglie la domanda risarcitoria nei limiti di cui in motivazione.
Compensa tra le parti le spese, competenze ed onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del  7.12.2006.
PRESIDENTE  Luigi Tosti                  ESTENSORE  Maria Ada Russo